à l'Assemblée nationale

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Catégorie : à l'Assemblée nationale

Publication : 18 octobre 2016

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Mme la présidente. J’ai reçu de M. Christian Jacob et des membres du groupe Les Républicains une motion de renvoi en commission, déposée en application de l’article 91, alinéa 6, du règlement, sur le projet de loi de finances pour 2017.

La parole est à Mme Marie-Christine Dalloz.

Mme Marie-Christine Dalloz. Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le président de la commission des finances, madame la rapporteure générale, mes chers collègues, je tiens à dire, en préambule, que nous ne sommes pas ici pour étudier les diverses propositions du groupe Les Républicains, mais bien pour examiner le projet de loi de finances.

Je tenais le préciser, monsieur le ministre, car vous avez consacré un tiers de votre intervention à nos propositions.

Il y aura d’autres lieux pour en parler. Ce qui nous occupe ici, en l’occurrence, c’est votre projet de loi de finances pour 2017.

Monsieur le ministre, il est dommage que je ne sache pas chanter car je suis tentée de vous dire, comme dans la chanson Paroles, paroles : « Encore des mots, toujours des mots, les mêmes mots. »

En effet, vous vous contentez d’affirmer les choses, là où, en commission des finances, nous préférons les éléments concrets. Ce sont les chiffres et les faits qui nous plaisent. Or je n’en ai pas entendu beaucoup dans votre présentation.

Quant à vous, monsieur le secrétaire d’État, vous soutenez que vous, vous n’êtes pas dans la posture. Eh bien moi non plus, et je vais vous en apporter la preuve en me référant concrètement à des éléments factuels, aux avis irréfutables de la Cour des comptes et du Haut conseil des finances publiques.

Ce dernier s’est montré d’une grande sévérité à l’égard de votre budget. Permettez-moi de rapporter vos propos à ce sujet, monsieur le ministre : « Le Haut conseil, peut-être est-ce dans sa nature, a toujours fait preuve de scepticisme devant les perspectives budgétaires de la France. »

Affirmation étonnante, car c’est cette majorité qui a instauré le Haut conseil, instance indépendante chargée d’apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques. Son président, M. Didier Migaud, a d’ailleurs dit devant la commission des finances, le 28 septembre : « Je vous rappelle toutefois que cet organisme doit sa création à un traité – le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire –, lequel n’a pas été voté par les membres qui composent le Haut conseil, mais par le Parlement. Remettre en cause la légitimité de cet organisme, c’est en quelque sorte remettre en cause le Parlement lui-même – certains traités ont même été adoptés par référendum. La légitimité du Haut conseil est celle que lui ont conférée les représentants du peuple. »

Enfin, ce budget fait peser la responsabilité sur la majorité qui sera élue l’année prochaine. Jamais un projet de loi de finances n’a comporté autant de mesures ayant un impact sur le quinquennat suivant : n’en déplaise à M. Giacobbi, qui vient de soutenir l’inverse, elles s’élèvent déjà à plus de 10 milliards d’euros et les annonces électoralistes non financées continuent de s’accumuler.

Commençons par examiner le contexte macroéconomique.

Le Gouvernement maintient la prévision de croissance d’avril, à savoir 1,5 %. Selon le Haut conseil des finances publiques, celle-ci est loin d’être acquise et « supérieure à la plupart des prévisions publiées récemment ». Et le Haut conseil d’ajouter : « À la différence des projets de loi de finances 2015 et 2016, le scénario de croissance retenu par le Gouvernement, qui cumule un certain nombre d’hypothèses favorables, tend à s’écarter du principe de prudence qui permet d’assurer au mieux le respect des objectifs et des engagements pris en matière de finances publiques. » Ce n’est pas moi, c’est M. Migaud qui le précise.

Je constate que la plupart des organisations internationales et des instituts de conjoncture ont pour leur part ramené leurs prévisions à 1,2 ou 1,3 %. Certes, comme l’indiquait Mme la rapporteure générale, on n’est peut-être pas à 0,2 ou 0,3 point près, mais, dans la perspective d’une échéance électorale et dans celle du passage du déficit public sous les 3 % de PIB, il aurait été intéressant que, cette année, l’exercice soit le plus juste possible.

Ensuite, des facteurs baissiers susceptibles d’infléchir la croissance potentielle se sont matérialisés ces derniers mois : atonie persistante du commerce mondial, Brexit, climat politique dans l’Union européenne et dans le monde, attentats, tous ces éléments risquent de peser sur la perspective de croissance.

Autre paramètre macroéconomique, le niveau des prélèvements. Je me propose de me livrer à un examen de l’ensemble de ses composantes.

Pour les entreprises, les prélèvements fiscaux et sociaux nets de subventions par rapport à la valeur ajoutée s’élèvent : à 13,8 % Allemagne, 10,4 % en cotisations sociales et 3,4 % en impôts nets de subventions ; à 16,4 % aux Pays-Bas, 12,6 % en cotisations sociales et 3,8 % en impôts nets de subventions ; à 19,3 % en Belgique, 16,2 % en cotisations sociales et 3,0 % en impôts nets de subventions ; en France enfin, malgré le CICE et toutes les autres mesures que vous avez prises, à 24,9 %. En comparaison internationale, la différence est donc colossale : le niveau des prélèvements est très défavorable à notre économie.

S’agissant des familles, je suis ravie de pouvoir vous rappeler, monsieur Giacobbi, et à vous aussi, monsieur Baert, qui venez d’avancer un chiffre contrastant, selon vous, avec les prétendus errements du passé, qu’entre 2012 et 2016, votre majorité et votre gouvernement ont augmenté de 12,9 milliards d’euros le produit de l’impôt sur le revenu – j’aurais pu arrondir à 13 milliards mais je voulais rester précise.

Conscient de cette réalité et de ce qu’on appelait il n’y a pas si longtemps le « ras-le-bol fiscal », le Gouvernement propose pour la quatrième fois consécutive une mesure ponctuelle de réduction d’impôt. En augmentant le nombre de contribuables non imposables, vous cherchez à limiter les effets de votre politique fiscale sur les bas revenus et vous prétendez désormais soulager les classes moyennes, monsieur le ministre. Or l’allégement en direction des classes moyennes est en réalité très faible dans ce projet de loi de finances : 194 euros en moyenne annuelle pour un ménage avec deux enfants ou pour un célibataire sans enfants, selon le revenu ; on ne peut pas dire que ce soit considérable. Songez que la défiscalisation des heures supplémentaires, elle, représentait en moyenne 400 euros d’allégement ! En termes de pouvoir d’achat, on va du simple au double, c’est une réalité.

Les classes moyennes sont les grandes perdantes de ce quinquennat, aussi bien du point de vue fiscal que du point de vue social : réduction des allocations familiales ; diminution du montant unitaire de la PAJE, la prestation d’accueil du jeune enfant ; dans les tuyaux, réforme des APL, les aides personnalisées au logement.

Par ailleurs, le PLF pour 2017 prévoit une hausse de la dépense publique de 1,6 %, portant son montant à 54,6 % du PIB.

Selon le Haut conseil des finances publiques, « les risques pesant sur les dépenses sont plus importants en 2017 que pour les années précédentes ». En effet, la dépense publique aura augmenté de 148,7 milliards d’euros depuis 2011 – vous m’excuserez d’inclure une partie du passif précédent en prenant cette année-là pour référence. En comparaison internationale, l’évolution des dépenses en pourcentage du PIB, entre 2009 et 2017, est de moins 1,6 point pour la zone euro, de moins 3,5 points pour l’Allemagne et de plus 0,4 point pour la France. La progression est particulièrement marquée cette année.

Le président de la commission des finances l’a très justement indiqué, 2017 se caractérisera par un nouveau dérapage de la dépense publique.
Selon la Cour des comptes, « à 96 points de PIB, la dépense publique dépasse de près de 20 points celle de l’Allemagne et de 5 points celle de la moyenne de la zone euro ». C’est la Cour des comptes qui le dit, c’est une réalité incontestable.

Il existe donc des risques avérés – je dis bien avérés, monsieur le ministre – quant à la sincérité budgétaire pour 2017, et les protestations que vous avez formulées à ce sujet au début de votre présentation étaient bien inutiles. Toujours pour le Haut conseil des finances publiques, « le remplacement des baisses d’impôts (C3S et IS) par des crédits d’impôts, afin de financer une partie des dépenses supplémentaires annoncées pour 2017, conduit à reporter sur le solde 2018 l’impact de ces baisses de recettes ». Du fait de ce report, l’objectif de solde structurel à moyen terme se trouve menacé.

Il a déjà été fait plusieurs fois état de ce risque de report sur les exercices ultérieurs. Mais le volet fiscal du présent texte a été commandé par une logique politique double : d’une part, réorienter le pacte de responsabilité en substituant à la suppression définitive de la C3S et à la baisse du taux normal de l’IS pour toutes les entreprises l’amélioration du CICE et la mise en place d’un taux d’IS différencié pour les PME – comme nous l’avons vu en commission des finances, une rectification a fort heureusement été opérée – ; d’autre part, rassurer une partie de votre majorité, car il faudra bien que vous trouviez une majorité pour voter ce projet de loi de finances, le dernier du quinquennat.

Parmi les reports sur les exercices ultérieurs, il faut compter le passage de 6 à 7 % du CICE, qui n’est rien d’autre qu’un tour de passe-passe : on érode le rendement de l’IS tout en maintenant un taux facial élevé. L’impact budgétaire s’élève à 3,3 milliards d’euros pour l’exercice 2018 en année pleine.

Ce n’est pas en 2017 que vous allez restituer de l’impôt sur les sociétés, c’est en 2018. Quant au nouveau crédit d’impôt pour l’emploi à domicile en faveur des retraités non imposables, il aura un effet budgétaire d’1 milliard d’euros d’ici à 2018.

En trésorerie, vous aurez ce montant en 2017, mais nous ne l’aurons plus en 2018.

Mais lisons ce qu’écrit la Cour des comptes au sujet de votre promesse électorale d’un retour à l’équilibre structurel des finances publiques en 2019 : « Cette perspective est très fragile car elle repose sur des hypothèses surévaluées de croissance potentielle et très ambitieuses de maîtrise des dépenses publiques. » Nous n’en sommes pas là !

Toujours à propos de vos promesses électorales, permettez-moi de faire le point sur différentes mesures. Plan d’urgence pour l’emploi : plus 2 milliards en 2017. Plan en faveur de l’élevage : plus 800 millions en 2016. Relèvement du point d’indice de la fonction publique : plus 2,4 milliards en 2017. Mesures en faveur des jeunes, dont garantie jeunes : plus 500 millions en 2017. Suramortissement : 200 millions, mais, comme la mesure est reconduite, le niveau sera certainement supérieur. Allégement des charges des indépendants : 150 millions. Mesure IR prévues à l’article 2 du PLF : 1 milliard, comme on l’a vu. Dépassement de la prime d’activité : 300 millions.
Demandeurs d’asile : pas de crédits supplémentaires prévus pour 2017. Collectivités : 1,2 milliard en 2017. Prime enseignants : 300 millions – soit dit en passant, toutes les catégories ont bien été listées. Intermittents : 100 millions. Plan pluriannuel carrières et rémunérations : 1,2 milliard en 2017. Convention médicale, avec l’impact de la consultation à 25 euros : 1,2 milliard.

Il s’agissait d’étayer mon propos selon lequel vous donnez une orientation politique à ce projet de loi de finances. 

Je termine avec l’aide à la rénovation du réseau SNCF : 100 millions. Soit un total de 10,55 milliards.

Après ces dépenses destinées à satisfaire le plus grand nombre, abordons les sous-estimations.

Le Haut conseil des finances publiques, toujours lui, affirme que les politiques menées au titre des missions « Défense », « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales », « Solidarité, insertion et égalité des chances », « affectent la construction du PLF, de l’absence de toute nouvelle mesure significative d’économies clairement documentée en 2017 ». Une lecture pareille fait plaisir ! Cela prouve l’absence de réforme structurelle.
Les économies que vous avez prévues avec l’UNEDIC – 1,6 milliard – sont jugées totalement irréalistes. Je ne sais pas où en est la négociation mais, concrètement, je ne vois pas où sont ces économies.

La réalisation d’économies de grande échelle prévues sur l’ONDAM reste incertaine, le président de la commission des finances vous l’a démontré.

Enfin, la recapitalisation de certaines entreprises du secteur de l’énergie aura des incidences sur le solde public.

Je vous fais grâce de l’opération concernant la COFACE et de toutes les mesures parallèles, qui, elles aussi, représentent des montants non négligeables.

J’en viens aux recettes et à leur surestimation.

Vous avez décidé de renoncer aux réductions d’impôt – baisse de la C3S et diminution du taux de l’IS – afin de financer des dépenses supplémentaires en 2017, en substituant à ces réductions le renforcement du CICE. L’impact de ces mesures, du point de vue comptable, ne sera constaté qu’en 2018. Selon le Haut conseil des finances publiques, « ce choix fragilise la trajectoire de finances publiques à compter de 2018 », monsieur le ministre.

J’en viens aux recettes « à un coup », pour parler français. Ce texte contient de nombreuses mesures de trésorerie destinées à augmenter les recettes de 2017 en avançant d’une année une partie des recettes de certains impôts, elles ont été rappelées tout à l’heure : acompte de l’IS et de la TASCOM. Quel cadeau pour la prochaine majorité ! Elle devra assumer ces recettes, qui ne se retrouveront pas les années suivantes.

L’équilibre budgétaire, comme le montrent tous ces éléments, est en trompe-l’œil : la prévision du Gouvernement d’un déficit public à moins 2,7 % du PIB paraît inatteignable au regard des risques sur les dépenses considérées et les recettes surestimées, et compte tenu d’une croissance trop optimiste.

Les comptes de l’État restent dans le rouge, avec un déficit de 69,3 milliards d’euros, contre 69,9 milliards en 2016. Les baisses d’impôt annoncées mais non financées sont bien là. Le Haut conseil des finances publiques estime improbables les réductions de déficit prévues dans le PLF pour 2017. Sous le titre « Un risque significatif de non-respect des objectifs de déficit dès 2017 », la Cour des comptes estime quant à elle : « Les risques qui pèsent sur la réalisation de la trajectoire de dépenses et de solde du programme de stabilité sont donc très importants, alors même que cette trajectoire ne suffirait pas à restaurer à l’horizon du programme de stabilité la situation des finances publiques. » C’est grave : on constate déjà, préalablement, une forme de dérive.

On peut envisager un point de sortie budgétaire aux alentours, selon certains, de 3, 3,2, 3,4, pourquoi pas 4 % PIB en 2017, ce qui supposera inévitablement, au-delà de 3 %, la négociation d’un nouveau délai auprès de la Commission européenne. Voilà quelle sera la réalité pour la prochaine majorité.

Concernant la dette publique, la Cour des comptes indique que, « en proportion du PIB, la dette publique a continué d’augmenter en France en 2015 (+ 0,4 point) alors qu’elle baissait en Allemagne (- 3,5 points) comme en moyenne dans la zone euro (- 1,3 point de PIB). » Elle ajoute : « À 96 points de PIB, elle dépasse de près de 20 points celle de l’Allemagne et de 5 points celle de la moyenne de la zone euro. » Il est fondamental de rappeler que la progression de la dette publique fait courir à nos finances publiques un risque grave. Aujourd’hui les taux d’intérêt sont nuls, ce qui est très favorable. Vous avez eu cette chance, et c’est bien ainsi, de bénéficier de tels taux d’intérêt. Vous allez donc laisser la pénalité de votre mauvaise gestion à la prochaine majorité. L’emprunt à dix ans, aujourd’hui, se réalise à 0,1 %, contre près de 4 % il y a quatre ans. Mais cela risque de ne pas durer, pour de nombreuses raisons, indépendantes de votre bonne gestion – ou éventuellement de votre mauvaise gestion de l’année prochaine.

Car la politique dite « non conventionnelle » de la BCE – la Banque centrale européenne – prendra certainement fin en septembre 2017, avec un effet évident. La FED, la Federal Reserve, envisage un nouveau relèvement des taux compte tenu de la situation. Il convient de tenir compte des effets du Brexit sur les rendements des obligations souveraines, lesquels pourraient s’atténuer, en fonction du calendrier de sortie de la Grande-Bretagne de l’Union européenne. Tous ces éléments doivent être pris en considération et auront un impact réel sur les taux d’intérêt.

La France creuse massivement les déficits entre 2017 et 2018, et pourrait ainsi devenir la cible de nos financeurs, qui, je le rappelle, sont aux deux tiers étrangers.

Après les travaux en commission des finances, voici la réalité : 319 amendements ont été discutés, dont 57 adoptés, pour 1 milliard d’euros de dégradation de solde. Après l’examen en commission, nous avons donc à retrouver 1 milliard d’euros de financement. Je vous épargnerai le détail de chaque article pour ne citer que les modifications apportées aux articles 2, 6 et 7.

Je m’étendrai toutefois sur un amendement, après l’article 7, défendu par le président du groupe SER, M. Bruno Le Roux, visant à proroger le crédit d’impôt pour dépenses de production exécutive d’œuvres cinématographiques et audiovisuelles – crédit d’impôt international – jusqu’au 31 décembre 2022. Coût de cet amendement : 52 millions d’euros. Je rappelle que le montant du crédit d’impôt cinéma s’élève, en 2017, à 216 millions d’euros.

L’article 9 a été également modifié, pour un coût de 100 millions d’euros.

Après l’article 11, un amendement coûte 1,5 million d’euros.

À l’article 14, un autre coûte de 532 millions d’euros, mais celui-là est légitime car il vise à supprimer la minoration des dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle des départements et des régions.

À l’article 17, 50 millions d’euros supplémentaires.

Enfin, encore 50 millions d’euros à l’article 18.

On le voit bien, ce projet de budget a nécessité un travail important fait de discussions en commission des finances et d’aménagements, en particulier pour les collectivités territoriales et différents dispositifs. Je pense notamment au crédit d’impôt pour l’exportation : alors que les entreprises françaises éprouvent des difficultés pour exporter, vous n’avez rien trouvé de mieux que de supprimer le crédit d’impôt recherche pour les dépenses liées au développement des exportations. Quel non-sens !

La commission des finances a travaillé en vue de rétablir ce que vous vous plaisez à appeler « une certaine justice » et que, pour ma part, j’appelle de l’équité. D’ailleurs, nous n’entendons plus parler de justice. Auriez-vous perdu de vue la notion de justice ?

Au début de la législature, chacun et chacune d’entre vous n’avait que le mot justice dans la bouche. Aujourd’hui, je parlerai d’équité : ce projet de budget est redevenu équitable, mais il est dégradé d’1 milliard. Il faudra donc adopter des mesures d’équilibre.

J’ai quelques idées à vous proposer : supprimons l’article 2, tel que vous l’avez présenté, et nous atteindrons le parfait équilibre ! Cette baisse d’impôt en trompe-l’œil n’a pas lieu d’être aujourd’hui.

Dans la mesure où elle n’aura pas un effet considérable, sa suppression serait une bonne idée. Mais pour cela, vous l’aurez compris, il faut revenir en commission des finances.

Tout à l’heure, à la fin de son propos, le président de la commission des finances, Gilles Carrez, vous a proposé qu’un audit soit réalisé par un organisme indépendant en cas d’alternance. Il a omis de dire que ce sera nécessaire dès le début de 2017 : avant que l’alternance ne soit effective il faudra s’assurer de l’exécution précise du budget 2016. Car j’imagine que nous examinerons un projet de loi de finances rectificative pour 2016. Il sera donc intéressant que nous puissions assurer un suivi politique de l’exécution des comptes de 2016.

Puisque le doute est permis pour l’exercice 2016, vous comprendrez qu’il soit encore plus grand pour l’exercice 2017. Je pense qu’à ce stade, le déficit de 2017 tel qu’il est prévu n’est déjà plus d’actualité. Il est donc évidemment nécessaire, de façon consensuelle, de revenir en commission pour nous accorder sur un niveau acceptable de réduction du déficit public pour 2017 et les exercices suivants. C’est du moins ce que je vous propose à travers cette motion de renvoi en commission.